I 2. A kormányzó.
I. A KORMÁNYZÓ JOGKÖRE. A koör- .: mányzó a király helyettese. Mint láttuk (114. 1.) p alkotmányunk történetében a nemzet ismételten fölélesztette a kormányzói intézményt olyankor. ; amikor a királyi hatalom gyakorlása ideiglenesen ; akadályokba ütközött. I i Mivel IV. Károly király 1918 nov. 13-án .az ; államügyek vitelében való minden részvételrõl" lemondott, a királyi hatalom gyakorlása megszûnt és még akkor is szünetelt, amikor az 1918-19. év; torzforradalmak után 1919 aug. 7-én nemzeti kor- mány vette kezébe a hatalmat. Így az 1920 febr. 16-ára összehívott nemzetgyûlésnek elsõ feladata volt, hogy intézkedjék az államfõi teendõk ellá- tásáról.
Ez olyképen történt, hogy a nemzetgyûlés az 1920:I. tc.-ben kimondta: mindaddig, , amíg az államfõi hatalom gyakorlásának mikéntjét végle- gesen rendezi és ennek alapján az államfõ tisz- tét tényleg átveszi, az államtõi teendõk ideiglenes ellátására a magyar állampolgárok közül titkos szavazással kormányzót választ" (12. §). Így a kor- mányzó megbízatásának idõtartamát nem határoz- ták meg. A nemzetgyûlés 1920 márc. 1-én 141 kö- zül 131 szavazattal Horthy Miklós volt cs. és kir. altengernagyot, a nemzeti hadsereg fõvezérét választotta meg Magyarország kormányzójává (1920:II. tc.).
A kormányzót a nemzetgyûlés az 1920-I. tc.- el általában a királyi hatalomban foglalt jogok al- kotmányos gyakorlásával ruházta föl (13. §). Egy- úttal azonban felsorolta azokat a koronás királyt megilletõ jogokat, amelyeknek gyakorlásából a kormányzót kizárta. Sokkal szûkebben állapította meg a kormányzó jogkörét, mint amilyen jogkört Magyarország elõbbi kormányzói, így Hunyadi János (14461452) és Szilágyi Mihály (1458) gya- koroltak (1446:VI. te.).
Azóta néhány törvény igyekezett a kormány- zó jogkörét kiterjeszteni. Így már az 1920-XVII. te. megadta a kormányzónak azt a jogot, hogy az országgyûlést elnapolhassa, de legfeljebb 30 nap- ra. Az 1933:XXIII. te. ezt a korlátozást is meg- szüntette, de a kormányzónak is épen úgy, mint egykor a királynak, az elnapolt vagy feloszlatott országgyûlést olyan idõben kell összehívnia, hogy az országgyûlés az évi költségvetést az év végéig megszavazhassa. Az 1920-I. te. szerint a kormány-zó a törvényt csak egyszer küldhette vissza 60 nap alatt az országgyûlésnek. Az 1937:XIX. tc. szerint vétójogát két ízben és hat-hat hónapi idõ. közben gyakorolhatja. Az 1920:I. tc. megadta a nemzetgyûlésnek a jogot, Hogy a kormányzót, ha az alkotmányt vagy a törvényeket megszegi, fele- lõsségre vonhassa. Ezt a rendelkezést az 1937:XIX, tc. hatálytalanította.
Bár a kormányzó jogállása eredetileg megfe- lel a régensének, és ilyenképen a király helyettese, amióta azonban a királyi trón nincs betöltve, a kormányzó nem a király személyét, hanem a ki- rályi intézményt helyettesíti. Most tehát a kormányzó államfõ. Ebbõl azonban nem következik, hogy Magyarország államformája köztársaság. A kormányzó és a köztársasági elnök jogállása közt lényeges különbség, hogy a kormányzó tisztének tartama nincs idõhatárhoz kötve, és hogy felelõs- ségre nem vonható. A kormányzó jogállásának a királyi intézményt helyettesítõ jellege azt fejezi ki, hogy a kormányzói intézmény csak átmeneti, ideiglenes jeilegû és nem jelent államformát. Ma- gyarország tehát államformájára nézve ma ís ki- rályság, jóllehet az államfõi méltóságot ideiglene- sen kormányzó tölti be. Ma a kormányzó jogállá- sa körülbelül megfelel a koronázatlan király jog- állásának. A koronás király jogosítványaival szemben a kormányzói jogkör korlátozásai a következõk:
1. A kormányzónak nincs törvényszentesítési joga, hanem csak törvénykiállítási joga (promul- gatio) és törvénykihirdetési joga (publicatio).
2. Nemességet nem adományozhat, de címe- ket, kitüntetéseket, rendjeleket alapíthat és ado- mányozhat.
3. Az apostoli királyt a római katolikus egy- házzal szemben megilletõ ú. n. legfõbb kegyúri jo- got nem gyakorolhatja. Ez azonban nem jelenti a király fõkegyúri jogának megszûnését. .
4. A kormányzó csak az országgyûlés hozzá- járulásával izenhet háborút és köthet békét.
5. A honvédséget az ország határain kívül csak az országgyûlés hozzájárulásával alkalmaz- hatja. Ha azonban közvetlen veszély fenyeget, a kormány felelõssége és az országgyûlésnek kése- delem nélkül kikérendõ utólagos hozzájárulásával a honvédségnek az ország határain kívül való al- kalmazását is elrendelheti (1920:XVII. te.).
6. A kormányzó általános kegyelmezési joga korlátozott, a minisztereknek és a legfõbb állami számvevõszék elnökének kegyelmet csak törvény adhat (1920-XVII. te.).
7. A kormányzó személye sérthetetlen, és ugyanolyan büntetõjogi oltalomban részesül, mint a király, azonban a ,szentség és , felségiség" minõsége nem illeti meg. Külsõ méltóságát jelentõ áró) , fõméltóságú" (celsitudo, Durchlaucht, Séré- nité).
8. A kormányzónak nincs udvartartása. Ré- szére az országgyûlés tiszteletdíjat állapít meg. A kormányzó mellett a hivatali tennivalókat a kor- mányzói kabinetiroda látja el, amely szervezett- leg megegyezik a király kabinetirodájával.
Egyébként a kormányzó a királyi hatalmat ugyanolyan korlátok közt gyakorolja, mint a ki- rály. Így különösen felelõs miniszteri közremûkö- déssel. Személyes jogállására azonban a kormány- zó lényegesen különbözik a királytól, mert nem alkotóeleme az államnak, hanem õ is állampolgár, aki magánminõségben az államhatalomnak van alávetve.
Amikor az 1920-I. tc.-ben Hunyadi János kor- mányzóságának és a köztársasági elnökök jogállá- sának figyelembevételével szabályozták a kor- mányzó jogkörét, nem gondolták, hogy a közjogi provizórium oly hosszú lesz, hogy szinte állandó- sulni látszik. Épen ezért vált szükségessé a kor. mányzó jogkörének kiterjesztése, amit részben az 1920:XVII. és 1933:X.XIII. tc., fõleg pedig a kormányzói jogkör kiterjesztésérõl és a kormány. .: zóválasztásról szóló 1937:XIX. tc. foganatosított. Ide sorozhatjuk azonban még a felsõházról szóló 1926:XXII. te.-et is, amely biztosította a kormány- zónak felsõházi tagok kinevezési jogát és úgy in. tézkedett, hogy ha a kormányzói tisztség az állam- fõi hatalom gyakorlásának végleges rendezése elõtt üresednék meg, akkor a halaszhatatlan államfõi teendõket a minisztertanács látja el. Ugyancsak ide sorozhatjuk a kormányzóhelyettesrõl szóló 1942:II. te.-et, valamint az 1942:XXI. tc.-et, amely kibõvítette a kormányzónak kinevezési jogát a felsõházba.
Mindezeknek figyelembevételével mondhat- juk, hogy a mostani kormányzói intézmény olyan sui generis államfõi jellegûvé változott, hogy kü- lönbözik mind a régensség, mind a gyámkormány- zóság eddigi alakjaitói. Ennek a változásnak be- következésében a legnagyobb része a kormányzó érdemének van: az õ történelmi érdemeit ország- lásának huszadik évfordulóján a magyar ország- gyûlés törvénybe iktatta (1940:II. tc.).
H. A KORMÁNYZÓI TISZT MEGÜRESE- DÉSE ÉS A KORMÁNYZÓVÁLASZTÁS. Mivel az 1920:E. tc. a kormányzói méltóságot egy- elõre meg nem határozott idõhöz kötötte, az 1997: XIX. te. a jogfolytonosságot azzal is meg akarta õrizni, hogy biztosította a kormányzónak az utód- ajánlási jogot, amellyel némi befolyást gyakorol utódjának választására. Utódjául ellenjegyzés nél- kül lepecsételt borítékban három nagykorú magyar állampolgárt ajánlhat. A boríték egy-egy példá- nyát a miniszterelnök jelenlétében adja át megõr- zés végett a Kúria elnökének és a két koronaõrnek. érvénytelen a kormányzó utódajánlása, ha három- nál több vagy kevesebb személyre szól.
A kormányzói tiszt megüresedése és az új. kormányzó eskütétele közé esõ idõre az 1937:XIX. te. országtanácsot rendel a kormányzói hatalom gyakorlására. Ez tehát a felsõházi törvényben ter- vezett minisztertanácsS helyébe lépett azzal az indokolással, hogy az államfõi tisztet a végre- hajtó hatalom élén álló kormány még átmenetileg sem töltheti be. Az ilyen hatalomegyesítés ugyanis veszélyeztetné az államhatalmi ágak egyensúlyát. Az országtanács tagjai: a miniszterelnökön és az országgyûlés két házának elnökén kívül Magyar- ország hercegprímása, a Kúria és a Közigazgatási Bíróság elnökei és a honvédvezérkar fõnöke. Az országtanács az országgyûlést fel nem oszlathatja.el nem napolhatja és üléseit be nem rekesztheti. A kormányt vagy valamelyik tagját nem mentheti föl állásától. Gondoskodik róla, hogy a kormány- zóválasztó országgyûlés legkésõbb a kormányzói tiszt megüresedésétõl számított nyolcadik napon összeüljön. I
A kormányzóválasztás az országgyûlés két házának együttes ülésében történik. Ha a kor- mányzó élt utódajánlási jogával, a nyilatko- zatát tartalmazó borítékot az ülésen fölbont- ják. Majd az együttes ülés szavaz titko- san, hogy kíván-e más jelöltet is állítani. Az országgyûlés jelöltjeinek azt a három személyt kell tekinteni, akire a legtöbb szavazat esett. Ezek közül kiesik a jelöltségbõl az, aki nem kapott leg- , alább 50 szavazatot. A jelöltek közül választják meg titkos szavazással általános többséggel a kor- mányzót.
A kormányzó tisztét csak akkor gyakorolhat- ja, ha az országgyûlésen esküt tesz az alkotmány és a törvények megtartására, az ország független- ségének és területi épségének védelmére. Ez az eskü ugyanolyan alkotmánybiztosíték, mint a ki- rályi hitlevél és király eskü.
III. A KORMÁNYZÓHELYETTES. A nagy sietséggel megalkotott 1920-I. te., amely a válságos korszakban annak idején szinte , magyar királyi köztársaságot" teremtett, egyebek közt abban is hiányos volt, hogy nem gondoskodott a kormányzó helyettesítésérõl. A kormányzói jog- kör fokozatos kiterjesztésének egyik lényeges ál- lomása volt a kormányzóhelyettesrõl szóló 1942: H. te. Ez kimondja, hogy addig, amíg a kormány- zót tisztének személyes ellátásban távollét, beteg- ség vagy más ok akadályozza, valamint némi kor. látozással a kormányzói tiszt üresedésekor is, kor- mányzóhelyettes lássa el a kormányzói tisztet. A kormányzóhelyettes ilyenkor a kormányzó nevé- ben annak valamennyi jogát gyakorolhatja az utódajánlási jog kivételével
A kormányzóhelyettes azonban a kormányzó megbízottjaként is eljárhat. Némely kormányzói teendõket olyankor is elvégezhet, amikor a kor- mányzói hatalmát maga a kormányzó gyakorolja. A megbízást a kormányzó csak miniszterelnöki ellenjegyzéssel adhatja és bármikor visszavonhat. ja. A kormányzói hatalom egységének biztosítását célozza, hogy a kormány mindíg köteles közzé- teni és az országgyûlésnek is bejelenteni, hogy a kormányzói jogkört a kormányzóhelyettes melyik naptól kezdve gyakorolja, és melyik napon veszi át ismét a kormányzó átengedett jogkörét, A kor-mányzóhelyettes tisztét csak a megválasztásáról és eskütételérõl szóló törvény kihirdetése után gyakorolhatja. Tiszte pedig az új kormányzó eskütételével megszûnik. Ha a kormányzói szék megüresedésekor kormányzóhelyettes mûködik, az országtanács hatásköre csak a kormányzó- választás elõkészítéséhez szükséges teendõkre ter- jed ki. Ez hirdeti ki az új kormányzó megválasz- tásáról és eskütételérõl szóló törvényt is.
Kormányzóhelyettest a nagykorú magyar állampolgárok közül az országgyûlés két háza együttes ülésében választ, de csak a kormányzó kívánságára. A kormányzó megválasztásra legföl- jebb három személyt ajánlhat, de ajánlhat egyet is. (Ezzel szemben utódajánlási joga mint lát- tuk csak akkor érvényes, ha három személyt ajánl.) A kormányzóhelyettes megválasztásához a kormányzó megerõsítése szükséges. A kormány- zónak tehát döntõ befolyása van a kormányzó- helyettes kiválasztásában. Az országgyûlés keze itt sokkal kötöttebb, mint a kormányzóválasztás- ban. Jelölési joga csak kisegítõ akkor, ha a kor- mányzó nem élt jelölési jogával. Ekkor is legalább 150 névaláírás szükséges egy személy ijeiölésénez. Ilyenkor a választás közfelkiáltással is történhe- tik. Ha azonban szavazásra kerül sor, akkor a tör- vény minõsített szavazást rendel. Általános szava- zattöbbséget kíván, föltéve, hogy a szavazatok száma az ülés megnyitásakor jelenlévõ tagok szá- mának kétharmadát meghaladja.
A kormányzóhelyettest ugyanaz a cím és büntetõjogi védelem illeti meg, mint a kormány- zót.
Magyarország kormányzója 1942 febr. 15-én a miniszterelnökhöz intézett kéziratában kifejezte azt az óhaját, hogy az országgyûlés kormányzó- helyettest válasszon. Ajánlási jogával nem élt. Erre az országgyûlés 1942 febr. 19-i együttes ülé- sében közfelkiáltással a kormányzó fiát, vitéz nagybányai Horthy Istvánt, a Magyar Államvas- utak elnökét választotta meg kormányzóhelyet- tesnek. A kormányzó a választást megerõsítette, s a kormányzóhelyettes még ugyanezen az ülésen az esküt letette. A választást az 1942:III. tc. iktat- ta törvénybe.
2. A szentesítés (szankció) a koronás király feladata. Fõleg ebben nyilatkozik meg a király részvételi joga a törvényalkotásban. A Szent Ko. rona tana értelmében ugyanis a törvényhozó ha. talom megosztott hatalom a király és a nemzet közt.
A szentesítés a következõ mozzanatokat fog. lalja magában: a) a király a hozzá felterjesztett szöveget ünnepélyes királyi végzés ( decretum ) alakjába foglalja, b) aztán aláírja, c) megpecsé- teli és d) a miniszter ellenjegyzi.
a) 1848-ig az országgyûlés idején készült tör. vénycikkeket egy dekréfumba foglalták és az or- szággyûlés végén együttesen terjesztették a ki- rály elé szentesítés végett. A király a középkori gyakorlatnak megfelelõen ünnepélyes privilégiune. vagyis kiváltságlevél formájában bevezetéssel ás záradékkal látta el, és csak ekkor következett az egész dekrétumnak a kihirdetése. De már 1848 óta az országgyûlésen megszavazott törvénycikk- keket külön-külön szentesítik és kihirdetik. A privilégiális alak azonban továbbra is megmaradt. úgyhogy a törvénycikkek bevezetésében és zára- dékában most is a király beszél. A tulajdon- képeni szentesítést tehát megelõzi a törvénycikk hiteles kiállítása (promulgáció, ÁAusfertigung). Ez a törvény keletkezésének és tartalmi azonosságá- nak megvizsgálásában és tekintélyszerû megálla. pításában nyilvánul. Külföldi alkotmányjogok ezt. valamint a kihirdetés elrendelését, külön szokták megkülönböztetni. Ebben az aktusban ugyanis az államfõ igazolja, hogy a törvény az alkotmánv szerint illetékes államszervek megállapította hi- teles szöveg. Minthogy azonban monarchiákban ez a hiteles kiállítás, vagyis promulgáció egybeesik a szentesítéssel, mert mindkettõ az államfõnek a nyilvánosság nélkül történõ cselekménye, róla az állampolgárok csak a törvény kihirdetésével tud- nak. Ezért értenek sokszor a promulgáción publi- kációt.
b) A törvény záradéka a keltezéssel végzõ- dik, és azt követi a koronás király sajátkezû alá- írása. Voltaképen ez a szentesítés legjelentõsebb mozzanata. Hajdan a királyi aláírást a megpecsé- telés pótolta. Csak Habsburg királyaink korától írták alá a dekrétumokat a tõlük meghonosított kancelláriai gyakorlat szerint.
c) Ugyanilyen elengedhetetlen mozzanat a törvényszentesítésben a megpecsételés. W er- bõczy Hármaskönyve például csak azért nem lett törvény, mert bár a király kiváltságlevél formájába foglalta, azaz ünnepélyes bevezetés- sel és záradékkal ellátta a pecséttel való meg- erõsítése elmaradt. Ebben a korban, vagyis a mO- hácsi vész elõtt tehát a megpecsételés volt a szen- tesítésnek leslényegesebb eleme. Régebben a tör- vényeken, amelyek külalakjukban a király kivált. ságlevelciként jelentkeztek, királyi pecsét volt. újabban pedig az állampecsét. A király számára a megpecsételést ép úgy, mint a promulgációt az- elõtt a kancellária, 1848 óta pedig a miniszter- elnökség végzi.
d) A szentesítés utolsó mozzanata az ellen- jegyzés. Ezt a miniszterelnök szokta végezni, aki a szentesítés tényérõl jelentést tett az ország- gyûlés egyik legközelebbi ülésén. Az ellenjegyzést azonban másik miniszter is végezheti.
A törvényalkotásnak ebben a második moz- zanatában. vagyis a szentesítésben változás kö- vetkezett be az 1920:I. tc. rendelkezései folytán, amelyek az államfõi hatalom ideiglenes gyakor- lása céljából a kormányzói méltóságot szervez- ték. A kormányzót e törvénycikk, valamint a módosító és kiegészítõ késõbbi törvénycikkek értelmében elvileg a királyi hatalomban foglalt jogok alkotmányos gyakorlása illeti meg, de a törvényekben megállapított korlátozások között. A kormányzónak jogállása körülbelül megegyezik a koronázatlan királyéval. Ebbõl következik, hogy mivel fejét nem érintette a Szent Korona, az ú. n. privilégiális jogkört õ sem gyakorolhatja, vagyis nem illeti meg õt a legjelentékenyebb pri- vilégiális jog, a törvényszentesítés joga. A kor- mányzónak így nem szentesítési, hanem csak törvénykiállítási ( promulgálási) joga van. Amíg tehát a kormányzói szerv mûködik, a törvények nem szentesíttetnek. A kormányzó az Oországgyû- lés megállapította törvényszöveget legkésõbb hat hónap alatt kihirdetési záradékkal és aláírásával látja el. A törvényeknek régi, privilégiátis alakia tehát még ma is megvan, de a bevezetés és zá. radék szövege, amelyet a kormányzó használ, eltér a királyétól.
A. kormányzó a szentesítés megtagadása he- lyett gyakorolhatja a törvényvisszaküldés jogát. A kihirdetés elrendelése elõtt ugyanis indokainak közlésével a törvényt hat hónap alatt új megfon- tolás végett visszaküldheti az országgyûlésnek. Ha az így visszaküldött törvényt az országgyûlés változatlanul újra elfogadja, vagy a kormányzó kívánta módosításokat csak részben teszi ma. gáévá, a kormányzó a törvényt hozzáérkezésétõl számított hat hónap alatt újabb megfontolás vé. gett az elõbb meghatározott módon mégegyszer visszaküldheti az országgyûlésnek. Ha az utóbbi a törvényt változatlanul fenntartja, a kormányzó a törvényt a hozzáérkezésétõl számított 15 nap alatt kihirdetni köteles.
Ha az országgyûléstõl alkotott törvény kihir- detésének elrendelésére megszabott határideig a kormányzó az országgyûlést feloszlatta, vagy ha c határidõig az országgyûlésnek a törvényben megállapított tartama letelt: a kormányzó a régi országgyûléshez már visszaküldött törvényt egyéb intézkedés nélkül félreteheti. Ha azonban az új országgyûlés a ki nem hirdetett törvénnyel azo- nos törvényt hoz, a kormányzó erre a törvényre nézve a visszaküldés jogával nem élhet és a tör- vényt hozzáérkezésétõl számított 15 nap alatt ki- hirdetni köteles. A kormányzó az államformának és az államfõ személyének kérdésében alkotott törvényekre nézve a visszaküldés jogával nem élhet.
Mindezekbõl következik, hogy a kormányzó a törvénynozó hatalomnak az országgyûléssel nem egyenrangú tényezõje. A szentesítés ugyanis törvényhozó tevékenység, a törvényhozó hatalom egyik tényezõjének önálló ténykedése. A vétõ- jog ellenben, amelyet a kormányzó gyakorol, a már kész törvény joghatályosságának tiltakozás tormájában való megakadályozása. A szentesítés tartalma tehát pozitív, a vétóé negatív. A kor- mányzó felfüggesztõ (szuszpenzív) vétójoga azt jelenti, hogy egy idõre elhalaszthatja a törvény hatályba lépését, de az alkotmány rendelkezése értelmében végleg megakadályozni nem tudja. A király szentesítési záradéka a törvénynek anyagi érvényességi kelléke, míg a kormányzó kihirde- tési záradéka csak alaki érvényességi kellék. A szentesítés a királynak diszkrecionális joga, vagyis tetszésétõl függ, hogy szentesíti-e a törvényt; ha pedig megtagadja, eljárását indokolni nem tarto- zik. A szentesítés nincs is határidõhöz kötve. A kormányzó ellenben, ha él törvényvisszaküldési jogával, indokait is köteles az országgyûléssel közölni, és e jogának gyakorlásában szigorú határ- idõkhöz kötött.
Végül azonban azt mondhatjuk, hogy bár a kormányzó a törvényhozásnak az országgyûlés- sel nem egyenrangú tényezõje, valójában még- sem léphet hatályba törvény közremûködése nél. kül. A törvénynek a kormányzó részérõl történõ kiállítása és kihirdetési záradékkal való ellátása ugyanis a törvény alaki érvényességének kellék. Ha a kormányzó a kétszeri visszaküldési jog gya- korlása után sem hajlandó a törvényt kihirdetési záradékkal ellátni, akkor voltaképen megszesi az alkotmány megtartására tett esküjét. Ezért usvan jogilag nem vonható felelõsségre, de felelne érte Isten és a történelem ítélõszéke elõtt. Ilyen szem. pontból azonban a király is felelõs a szentesítés megtagadásáért. i |
